В силу абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий акт, в случае упразднения таких органов или должностей либо изменения перечня полномочий таких органов или должностных лиц – органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего акта, и судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы и обязанность которого составляют признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, гарантирует, что права и свободы являются непосредственно действующими, находятся под государственной защитой и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 1 и 2; статья 17, часть 1; статья 18; статья 45, часть 1). Этим обусловлены особые требования как к качеству законов, опосредующих отношения граждан с публичной властью на любом ее уровне, так и к правоприменительной деятельности входящих в единую систему публичной власти в России (статья 132, часть 3, Конституции Российской Федерации) органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые, принимая в рамках предоставленных им полномочий те или иные решения, совершая те или иные действия, должны руководствоваться конституционными принципами поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России и возлагая на него обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (статья 12; статья 130, часть 1), Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не абсолютна, но должна быть очерчена пределами, устанавливаемыми Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством (статья 15, часть 2), а решения и действия органов местного самоуправления, если ими затрагиваются вещные права физических и юридических лиц, должны соотноситься с конституционными предписаниями об охране права частной собственности законом и о недопустимости лишения вещных прав иначе как по решению суда.
Конституцией Российской Федерации (статья 72, пункт “н” части 1; статья 76, часть 2) нормотворческие полномочия, законодатель закрепил в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” общие правовые и организационные принципы, а также гарантии осуществления в России местного самоуправления (преамбула). Согласно его статье 7 ФЗ №131-ФЗ по вопросам местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 3 и 4).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 данного Федерального закона). В систему таких актов в соответствии со статьей 43 данного Федерального закона входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов, и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1).
Статья 75.1 Конституции Российской Федерации закрепляет, что в России создаются условия для взаимного доверия государства и общества, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность. Сообразно этому законодательное регулирование в силу конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам правоотношений из содержания нормы или системы норм, находящихся в очевидной взаимосвязи, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при единообразном понимании нормы всеми правоприменителями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 15-П, от 23 декабря 2013 года N 29-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П и др.).
Абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” – исходя из презумпции его конституционности – с достаточной степенью определенности устанавливает полномочие органов местного самоуправления по отмене принятых ими муниципальных правовых актов. Однако, как свидетельствуют исследованные Конституционным Судом Российской Федерации материалы, реализация этого полномочия обусловливает возможность самостоятельной отмены (согласно терминологии правоприменительной практики: в порядке самоконтроля) принятого ранее местной администрацией муниципального правового акта, устанавливающего публичный сервитут, после регистрации публичного сервитута в Едином государственном реестре недвижимости, предоставляя тем самым уполномоченному органу широкое (формально не ограниченное) административное усмотрение при принятии такого решения, что является недопустимым в виду положений Конституции РФ, закрепляющих права граждан.
Так в сложившейся правоприменительной практике суды исходят из того, что оценка законности самостоятельных решений местной администрации об отмене индивидуальных муниципальных правовых актов должна исходить из того, что наступили по указным правовым актам правовые последствия, которые могут выразиться в регистрации объектов недвижимости, начале строительства, использовании территории и объектов, установления публичных сервитутов, начало инвестиционной деятельности и т.д. Так из сложившейся судебной практики следует, что у местной администрации отсутствуют основания самостоятельной отмены своих правовых актов, если по ним наступили правовые последствия для лиц, являющихся добросовестными участниками гражданского оборота, данная правовая позиция в том числе закреплена в Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2010 года N 15951/09 и от 15 июня 2010 года N 365/10, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2017 года N 301-КГ17-10750 и др.. В более поздних решениях судов распространен подход, основанный на разъяснении, которое содержится в пункте 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022) (утвержден его Президиумом 1 июня 2022 года) и согласно которому орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства, причем решение об отмене должно быть обоснованным и не нарушать прав физических и юридических лиц. .
На пример самостоятельная отмена Администрацией принятого ею ранее муниципального правового акта, устанавливающим публичный сервитут, после регистрации права на публичный сервитут в Едином государственном реестре недвижимости может привести к правовым последствиям, неблагоприятным для реализации владельцем сервитута его прав и законных интересов. Действующее же законодательство исходит из принципа защиты добросовестных участников гражданского оборота, проявляющих добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность. Это неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к вопросам охраны имущественных прав добросовестных участников, полагавшихся на данные Единого государственного реестра недвижимости; при этом он подчеркивал взаимосвязь надлежащей заботливости и разумной осмотрительности участников гражданского оборота с их же добросовестностью (постановления от 21 апреля 2003 года N 6-П, от 24 марта 2015 года N 5-П, от 27 октября 2015 года N 28-П, от 22 июня 2017 года N 16-П и др.).
Таким образом, абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, устанавливающий в качестве общего правила полномочие органов местного самоуправления по отмене принятых ими муниципальных правовых актов, не предоставляет Администрации абсолютного права по отмене публичного сервитута, обладателем которого является Истец.
– Постановлением Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 N 48-П “По делу о проверке конституционности абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с жалобой граждан Ю.А. Плахтеевой, А.Ю. Савушкиной и А.Ю. Яковлевой”;
– Обзором практики Конституционного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2022 года;
– Обзором практики Конституционного Суда Российской Федерации за 2022 год.